Por: Miguel Ángel Jasso Espinosa
1.1 El Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas (RNPED)
De conformidad con las cifras que todo ciudadano mexicano puede observar en el Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas (RNPED) del Gobierno de México, desde 2007 hasta el 31 de enero de 2018, periodo –que comprende los mandatos presidenciales de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto– han desaparecido en el país, 34.218 personas.[1]
¿Cómo ha sido posible llegar a esa cifra de personas desaparecidas en México?
Foto: Rodolfo Ayala / EL UNIVERSAL
El gobierno federal a través del RNPED presenta el total de registros de personas relacionadas con averiguaciones previas y carpetas de investigación del fuero federal iniciadas en el periodo comprendido entre enero de 2014 y febrero de 2018, en esencia, otorga “estadísticas”; por su parte, la prensa nacional, ofrece sus disquisiciones y cifras; los académicos nacionales también aportan sus investigaciones; además están las organizaciones de la sociedad civil que no solo hacen sus propias indagaciones sino que además han sugerido que la problemática sobre las desapariciones forzadas en México es mucho más grave de lo que hasta ahora reconoce el gobierno mexicano.
En cualquier caso, todas estas interpretaciones nos remiten a reconocer que en México el tema de las desapariciones implica mostrarse de acuerdo en que se trata de un problema grave, una tragedia de lesa humanidad.
Ha llegado a convertirse en un problema tan delicado para el país que el 16 de enero de 2018, el Congreso de la Unión expidió la “Ley General en materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas”. Esta nueva ley, impulsada principalmente por familiares y organizaciones de búsqueda de desaparecidos, obligará además la creación de nuevas instituciones y un nuevo registro que contenga estadísticas de mayor veracidad sobre los desaparecidos en México.[2]
Antes de referir pormenores sobre esta nueva ley creada por el Congreso de la Unión, conviene volver a preguntarse ¿cómo fue posible llegar a esa cifra de personas desaparecidas en México? Y también analizar el “estado de la cuestión”, es decir lo que en el mundo significa la desaparición forzada.
La desaparición de personas en México ocurrió en el contexto de creciente inseguridad y violencia que acompañó a las políticas del gobierno del expresidente Felipe Calderón y la del actual régimen de Enrique Peña Nieto; en ambos casos, son derivadas de la estrategia de combatir a los cárteles del narcotráfico utilizando primordialmente a las fuerzas armadas en labores de seguridad pública.
Para la mayoría de los especialistas del tema, las desapariciones forzadas en México están relacionadas con la creciente participación de las fuerzas armadas y de seguridad pública. Este fenómeno, coinciden los expertos, ya había ocurrido en el pasado y no era exclusivo de México, sino de las dictaduras en América Latina. Era un viejo fantasma que recorría la región, pero que en México se volvió a enseñorear en la presente década.
Hasta el final del sexenio de Vicente Fox, en 2006, este tema hacía referencia específicamente a la desaparición forzada –por motivos políticos, de al menos 1 200 personas durante la llamada Guerra sucia (1965-1982) –. Pero desde el año 2011 y principalmente por las denuncias de organizaciones de la sociedad civil, comenzó a documentarse y evidenciarse que miles de personas seguían desapareciendo en decenas de entidades del país, tanto a manos de la delincuencia como de policías, militares, o simplemente de desconocidos, sin que las autoridades hicieran algo por evitar la recurrencia de este crimen.
Aunque a principios del actual sexenio, ya se hablaba de decenas de miles de casos, no todos se podían encuadrar en la definición de “desaparición forzada”, es decir: –con participación, apoyo o aquiescencia de agentes del Estado–, ya que buena parte de los casos eran atribuidos a la delincuencia organizada.
Con participación o no de agentes del Estado, lo cierto es que los casos de desaparecidos aumentó en la pasada década, principalmente en la medida que los familiares de las víctimas denunciaron antes las autoridades o medios de comunicación cada uno de los casos.
Foto: Miguel Ángel Carmona / EL UNIVERSAL
Ha sido gracias a las protestas de las organizaciones de la sociedad civil asociadas en torno a denunciar las desapariciones de familiares que como resultado, se han venido actualizando toda clase de estadísticas en torno a este grave flagelo. Insistentemente exigieron que se modificaran las distintas bases de datos; la del Sistema del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas de la Secretaría de Gobernación, que en febrero de 2013 contenía 26 121 registros de casos ocurridos entre 2006 y 2012; [3] otro caso fue el informe de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, presentado a senadores en noviembre de 2012, donde se indicó que –en esa época– se tenían registros de 15 921 cadáveres no identificados, así como 1 421 cadáveres inhumados en fosas clandestinas (CNDH, 2012). Apoyados muchas veces por la prensa, estas organizaciones dimensionaron la recurrencia de las desapariciones. Así por ejemplo, en octubre de 2012 en el diario Milenio, se destacó una nota con el recuento de cuerpos no identificados inhumados por las autoridades en fosas comunes; mediante 479 solicitudes de acceso a la información dirigida a los servicios forenses estatales y gobiernos municipales, Milenio contabilizó al menos 24 101 personas cuyos cuerpos fueron enterrados en el anonimato, registrados como NN –Ningún Nombre–, en lo que iba del sexenio del entonces presidente Felipe Calderón. Ya para aquel momento, la elevada cifra negra, las denuncias ante los ministerios públicos, los cuerpos encontrados en fosas clandestinas y los cadáveres inhumados como NN en fosas comunes, eran signos evidentes de que las víctimas de desaparición se debían contar por miles en México.[4]
De conformidad con los datos aportados por investigadores de la UNAM y del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), durante los primeros 22 meses del sexenio de Enrique Peña Nieto desaparecieron o se extraviaron 9 mil 384 personas, lo que equivale a 40% de los 23 mil 272 casos de desapariciones oficialmente registrados entre enero de 2007 y octubre de 2014. Es decir, cuatro de cada 10 desapariciones en los últimos siete años ocurrieron durante los dos primeros de la actual administración. Si entre 2007 y 2012, en el sexenio de Felipe Calderón, desaparecieron seis mexicanos al día; entre 2013 y 2014, en el de Peña Nieto, desaparecieron más del doble: 13 al día. Con Calderón se extraviaba o desaparecía un mexicano cada cuatro horas con cinco minutos; con Peña Nieto ello ocurre cada hora con 52 minutos.[5]
En una investigación reciente, el periodista Ernesto Aroche Aguilar, afirma que en los últimos tres meses del año 2017, desaparecieron o se extraviaron 1,411 personas en México; un caso cada 90 minutos”.[6]
Familia Carreto Cuevas / EL UNIVERSAL
1.2 Definición de Desaparición forzada:
El artículo II de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas la describe como
“la privación de la libertad a una o más personas, cualquiera que fuere su forma, cometida por agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúen con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la falta de información o de la negativa a reconocer dicha privación de la libertad o de informar sobre el paradero de la persona, con lo cual se impide el ejercicio de los recursos legales y de las garantías procesales pertinentes”.[7]
La desaparición forzada de personas es una figura penal que ha nacido y se ha regulado por el Derecho Internacional, formando, actualmente, parte del Derecho Internacional Penal y del Derecho Internacional de los derechos humanos. En consecuencia, conviene tener presente que cuando hablamos del crimen de desaparición forzada de personas estamos netamente en el terreno del Derecho Internacional Penal.[8]
1.3 Antecedentes de la desaparición forzada
Ya desde 1946, en su sentencia, el tribunal de Nuremberg reconoció que la política de desapariciones forzadas ejecutada por el régimen nacional socialistaalemán, por medio del decreto conocido como Nacht und Nebel (noche y niebla), constituía crímenes de guerra y de lesa humanidad, por tratarse de actos de gran crueldad en contra de la población civil que generó responsabilidad penal individual a pesar de no existir una tipificación previa y expresa como tal.
En España, en Argentina y en Colombia la práctica de la desaparición forzada fue sistemática y ampliamente documentada.
1.4 Ordenamientos jurídicos contra la desaparición forzada
La desaparición forzada de personas es una de las más atroces violaciones a los derechos humanos. En Latinoamérica, como práctica sistemática y generalizada, surgió en la década del 60[9] y tuvo como característica principal la negativa u ocultamiento de información sobre el paradero de la víctima por parte de sus agentes.
El inicio de la práctica tuvo lugar en Guatemala en 1962 y, en las décadas que se siguieron, el método se extendió a El Salvador, Chile, Uruguay, Argentina, Brasil, Colombia, Perú, Honduras, Bolivia, Haití y México. A partir de la década del 70 surgió la preocupación en la comunidad internacional por tipificar la desaparición
forzada de personas en instrumentos internacionales como una forma de crear conciencia en los Estados de la gravedad de la práctica y de impedir su desarrollo.
La adopción de la Declaración de Naciones Unidas sobre la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas materializa dicha preocupación. Este instrumento internacional de carácter no convencional fue aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas en su resolución Nº 47/133, de 18 de diciembre de 1992.[10]
En nuestro contexto, La Convención Interamericana Sobre Desaparición Forzada De Personas, adoptada en la ciudad de Belem do Pará, Brasil, el 9 de junio de 1994, en el vigésimo cuarto período ordinario de sesiones de la Asamblea General, constituye un instrumento jurídico propio de los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos que contribuye a prevenir, sancionar y suprimir la desaparición forzada de personas en el Hemisferio y proporciona un aporte decisivo para la protección de los derechos humanos y el estado de derecho. Dicho aspecto es señalado en el propio preámbulo de la Convención y deja muy claro sus intentos. En el artículo primero se encuentra la normativa que establece el compromiso asumido por los Estados que suscribieron la Convención.
De todos modos, la Convención no deja en claro las medidas ni la forma en que éstas se deben llevar a cabo. Lo que resulta de esto es que los Estados deben estar preparados para contribuir a prevenir, sancionar y erradicar la desaparición forzada de personas y eso sólo es posible en cuanto el Estado toma las medidas de carácter legislativo, administrativo o de otra índole necesarias para cumplir con los compromisos asumidos en la Convención. Sin embargo, no todos los aspectos podían quedar sin directivas y, por eso, la Convención estableció en el artículo 2 la definición de desaparición forzada.
Así dispone el referido artículo:
Para los efectos de la presente Convención, se considera desaparición forzada la privación de libertad a una o más personas, cualquiera que fuere su forma, cometida por agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúen con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la falta de información o de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o de informar sobre el paradero de la persona, con lo cual se impide el ejercicio de los recursos legales y de las garantías procesales pertinentes. [11]
Por otra parte, la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas (CIDFP), la «Declaración sobre la protección de todas las personas en contra de la práctica de las desapariciones forzadas» y recientemente la Convención Internacional sobre la Protección de todas las Personas en contra de la Práctica de las Desapariciones Forzadas, han señalado como parte de su fundamento la existencia de obligaciones de los Estados y derechos de los individuos derivados previamente de instrumentos como la «Declaración universal de derechos humanos» (1948), la «Declaración americana de los derechos y deberes del hombre» (1948) y los Convenios de Ginebra sobre Derecho Internacional Humanitario (1969) los cuales son anteriores a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969).
Actualmente el marco normativo internacional ofrece instrumentos relativos a las desapariciones forzadas donde se reconoce la extrema gravedad de dicha conducta por ser contraria a la dignidad humana, por lo que es posible asegurar que existe un consenso regional e internacional sobre el carácter de crimen internacional de la desaparición forzada de personas, ya que su comisión afecta bienes jurídicos considerados de naturaleza supranacional; es decir, valiosos o de interés para la comunidad internacional en su conjunto.
Asimismo, la COIDH ha declarado que:
(…) ante la particular gravedad de estos delitos y la naturaleza de los derechos lesionados, la prohibición de la desaparición forzada de personas y el correlativo deber de investigarlas y sancionar a sus responsables han alcanzado carácter de Derecho imperativo (jus cogens). Lo cual debe ser observado tanto por los Estados como por los individuos. Al ser una norma de jus cogens, su cumplimiento y, por tanto, la responsabilidad internacional por su comisión no dependen de la voluntad de las naciones.[12]
En 1992, la Asamblea General de la ONU aprobó mediante la resolución 47/133 la «Declaración sobre la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas», la cual entiende por desaparición forzada:
Que se arreste, detenga o traslade contra su voluntad a las personas, o que éstas resulten privadas de su libertad de alguna otra forma por agentes gubernamentales de cualquier sector o nivel, por grupos organizados o por particulares que actúan en nombre del gobierno o con su apoyo directo o indirecto, su autorización o su asentimiento, y que luego se niegan a revelar la suerte o el paradero de esas personas.[13]
Asimismo, la ONU considera que las desapariciones forzadas afectan los valores más profundos y las libertades fundamentales de toda sociedad y, por lo tanto, establece que su práctica sistemática representa un crimen de lesa humanidad.
En 1994, la OEA adopta la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, la cual reafirma en su preámbulo que la práctica sistemática de la desaparición forzada de personas constituye un crimen de lesa humanidad y en su artículo 2 establece:
Se considera desaparición forzada la privación de la libertad a una o más personas, cualquiera que fuere su forma, cometida por agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúen con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la falta de información o de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o de informar sobre el paradero de la persona, con lo cual se impide el ejercicio de los recursos legales y de las garantías procesales pertinentes. [14]
Con la adopción del «Estatuto de Roma», de manera complementaria a la jurisdicción de los Estados, se encargará de juzgar a individuos señalados como presuntos responsables de los delitos más graves de trascendencia internacional. La desaparición forzada de personas es contemplada bajo el artículo 7 de dicho ordenamiento como una de las conductas que «cuando se cometa como parte de una ataque generalizado o sistemático contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque» será considerada crimen de lesa humanidad; en este sentido, el estatuto da una definición de lo que entiende por desaparición forzada:
Por «desaparición forzada de personas» se entenderá la aprehensión, la detención o el secuestro de personas por un Estado o una organización política, o con su autorización, apoyo o aquiescencia, seguido de la negativa a informar sobre la privación de libertad o dar información sobre la suerte o el paradero de esas personas, con la intención de dejarlas fuera del amparo de la ley por un período prolongado.[15]
Mientras que la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas (CIPTPDF) de 2006 la define como:
El arresto, la detención, el secuestro o cualquier otra forma de privación de libertad que sean obra de agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúan con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o del ocultamiento de la suerte o el paradero de la persona desaparecida, sustrayéndola a la protección de la ley. Esta convención, en su artículo 1, reconoce como un nuevo derecho humano el derecho a no ser sometido a desaparición forzada.[16]
1.5 Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas.
En México, después de una larga lucha por años de parte de familiares de los desaparecidos y la presión de diversos organismos internacionales, el 16 de enero, el Congreso de la Unión expidió la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas. Con su reciente promulgación, el Estado mexicano respondió a las obligaciones que ha contraído al suscribir instrumentos internacionales, como la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas o la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada.
La nueva Ley prevé que se creen o se actualicen tanto el Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, la Comisión Nacional de Búsqueda, el Consejo Ciudadano y el Registro Nacional de Personas Desaparecidas y no localizadas.
Las nuevas disposiciones clasifican a la desaparición con el carácter de permanente —mientras la persona esté desaparecida o, en su defecto, sus restos no sean encontrados— y decreta como imprescriptible al delito. En los procesos de procuración de justicia por estos delitos, las nuevas reglas no permiten formas de solución alterna al proceso ni tampoco que sean objeto de amnistía o indultos.
Al entrar en vigor esta ley se extremaron las penas. El Código Penal Federal establecía sanciones de cinco a 40 años y, a partir de ahora, la penalidad va de cuarenta a sesenta años de prisión. Las sanciones se agravarán cuando la víctima sea menor de edad, mujer, mujer embarazada, persona con discapacidad o persona mayor, entre otros supuestos.
Así también, cuando el responsable de la comisión del delito tenga el carácter de servidor público, se impondrá la destitución e inhabilitación del cargo y hasta por el doble de tiempo de castigo en la privación de su libertad. Con estas penalidades inusitadas se busca desincentivar la comisión del delito.
En medios de comunicación ha trascendido que, para su implementación, se requerirán 422 millones de pesos mexicanos que se espera sean aprobados en el presupuesto anual para 2018 y así “atender a las familias, y trabajar en los reglamentos y leyes secundarias que hagan de su aplicación una realidad”.
Tras la promulgación de esta nueva Ley, organismos internacionales mostraron su beneplácito y llamaron al gobierno mexicano a que se haga cumplir en el terreno de los hechos y no sólo en los medios propagandísticos.[17] Pero no todo ha sido miel sobre hojuelas, apenas se había anunciado por parte del gobierno mexicano que la Comisión Nacional de Búsqueda quedaría adscrita a la Comisión Nacional de Seguridad, cuando diversas organizaciones de la sociedad civil pusieron el grito en el cielo y solicitaron su traslado a la Secretaría de Gobernación.
La CNB será responsable de emitir los lineamientos que regulen el funcionamiento del nuevo RNPED y coordinar su operación, pero para llegar a ese punto primero hay que esperar a que quede instalado el Sistema Nacional de Búsqueda de Personas (SNBP), lo que ocurrirá a más tardar el 25 de julio de 2018.
La ley dice que hay un plazo de 6 meses, después de la emisión de los lineamientos –que no se hará hasta que esté instalado el SNBP—, para que la CNB comience a operar el nuevo RNPED. Eso significa que podría ser hasta finales de 2018 o principios de 2019 cuando se tenga el nuevo Registro en operación.
Mientras comience a operar el nuevo RNPED, las procuradurías y fiscalías estatales “deberán incorporar en un registro provisional, electrónico o impreso, la información de los Reportes, Denuncias o Noticias recibidas” sobre casos de desapariciones.
Finalmente, es oportuno agregar que habrá que esperar también lo que el próximo presidente de la república se le ocurra adicionar en este entramado de historias del gran escenario de la desaparición forzada en México.
BIBLIOGRAFÍA
Gutiérrez Contreras, Juan Carlos (Coordinador): Noche y niebla, Por los caminos de la impunidad en México, un estudio sobre tortura, desaparición forzada y justicia militar, México, publicación digital de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, A. C. (CMDPDH), 2008.
Vélez Fernández, Giovanna, La desaparición forzada de las personas y su tipificación en el Código Penal Peruano (Lima, Pontificia Universidad Católica del Perú, 2004).
HEMEROGRAFÍA
Aguilar Cavallo, Gonzalo: “La Desaparición Forzada De Personas: Naturaleza, Fuentes y Jerarquía. Comentario a La Sentencia Del Tribunal Constitucional Relativo A La Convención Interamericana Sobre Desaparición Forzada De Personas”, Santiago de Chile, Estudios Constitucionales, vol. 7, núm. 2, 2009, pp. 429-463, Centro de Estudios Constitucionales de Chile.
Camacho Gómez, Juan José, “La desaparición forzada de personas: avances del derecho internacional”, en Revista Mexicana de Política Exterior, 66 (2007), p. 29.
Ernesto Aroche Aguilar: “En tres meses desaparecieron o se extraviaron 1,411 personas en México; un caso cada 90 minutos”, en Animal Político, México, 24 de enero de 2018.
Raúl Contreras Bustamante: “Desaparición forzada”, México, Excélsior, 2 de diciembre de 2017.
REFERENCIAS ELECTRÓNICAS
https://bit.ly/2IV06DT
[2] Raúl Contreras Bustamante: “Desaparición forzada”, México, Excélsior, 2 de diciembre de 2017.
[3] https://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/ es/SecretariadoEjecutivo/Sistema_RNPED
[4] Miguel Ángel Jasso Espinosa: “Apuntes para interpretar la desaparición forzada en México”, véase en: https://bit.ly/2IV06DT
[5] Homero Campa: “El país de los desaparecidos”, Revista Proceso digital, véase en: https://bit.ly/1vIJhVe
[6] Ernesto Aroche Aguilar: “En tres meses desaparecieron o se extraviaron 1,411 personas en México; un caso cada 90 minutos”, en Animal Político, México, 24 de enero de 2018. Véase en: https://bit.ly/2Ho5dNk
[7] Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas (1994) Belém do Pará. Véase en: https://www.cidh.oas.org/Basicos/ Basicos7.htm
[8] Aguilar Cavallo, Gonzalo: “La Desaparición Forzada De Personas: Naturaleza, Fuentes Y Jerarquía. Comentario a La Sentencia Del Tribunal Constitucional Relativo A La Convención Interamericana Sobre Desaparición Forzada De Personas”, Santiago de Chile, Estudios Constitucionales, vol. 7, núm. 2, 2009, pp. 429-463, Centro de Estudios Constitucionales de Chile.
[9] Véase en: Vélez Fernández, Giovanna, La desaparición forzada de las personas y su tipificación en el Código Penal Peruano (Lima, Pontificia Universidad Católica del Perú, 2004), p. 40.
[10] Véase Camacho Gómez, Juan José, “La desaparición forzada de personas: avances del derecho internacional”, en Revista Mexicana de Política Exterior, 66 (2007), p. 29.
[11] https://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-60.html
[12] Gutiérrez Contreras, Juan Carlos (Coordinador): Noche y niebla, Por los caminos de la impunidad en México, un estudio sobre tortura, desaparición forzada y justicia militar, México, publicación digital de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, A. C. (CMDPDH), 2008.
[13] Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas, véase en: https://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/ConventionCED.aspx
[14] Véase en: https://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-60.html
[15] Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, Véase en: https://www.un.org/spanish/law/icc/statute/spanish/rome_statute(s).pdf
[16] Gutiérrez Contreras, Juan Carlos (Coordinador): Noche y niebla, Por los caminos de la impunidad en México, un estudio sobre tortura, desaparición forzada y justicia militar, México, publicación digital de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, A. C. (CMDPDH), 2008.
