Por: Salvador Kalifa Assad
Introducción
El 8 del presente mes, de acuerdo con la normatividad vigente, el Ejecutivo Federal envió al Congreso de la Unión el llamado Paquete Económico 2020, integrado por los Criterios Generales de Política Económica (CGPE), la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF), la Iniciativa que reforma diversas disposiciones fiscales (Miscelánea Fiscal) y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF). Éste es el primer paquete elaborado completamente por la nueva administración pública federal, ya que el correspondiente al presente año, aunque fue sometido al Congreso por el gobierno actual el 15 de diciembre de 2018, contó en su elaboración con el apoyo de la administración saliente.
Comienza ahora en el Congreso, por lo tanto, el proceso de discusión y aprobación, en su caso, de los documentos enviados por el Ejecutivo. Dada la mayoría que tiene en el órgano legislativo el partido en el gobierno y sus aliados, es muy probable que la ILIF, la Miscelánea Fiscal y el PPEF no sufran mayores cambios y sean aprobados prácticamente como fueron remitidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con la autorización del presidente. A continuación, me refiero a la viabilidad de la propuesta, luego de una breve relación histórica.
Antecedentes y Paquete Económico 2020
En México, la discusión y aprobación de los ingresos y gastos públicos se llevó a cabo durante décadas con poca participación de la sociedad en general y el debate ocurría, con mayor o menor intensidad, dentro del órgano legislativo que, por mandato constitucional, era el lugar donde se adoptaban esas decisiones trascendentales para la vida del país. No fue sino hasta las grandes crisis en el último cuarto del siglo pasado (1976 y 1982) que fue necesario un mayor involucramiento de la ciudadanía.
De esta forma, por ejemplo, el 7 de diciembre de 1982 el presidente Miguel de la Madrid envió a la Cámara de Diputados su propuesta de ingresos y egresos federales acompañada de un documento titulado “Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 1983”. Este documento explicaba “la situación económica del país, los propósitos fundamentales y las acciones de política económica que se considera necesario adoptar”. [1]
A partir de entonces, todos los presidentes han enviado al Congreso un juego similar de documentos y desde el 1 de abril de 2006, cuando entró en vigor la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), el proceso se sistematizó disponiendo que “III. El Ejecutivo Federal remitirá al Congreso de la Unión, a más tardar el 8 de septiembre de cada año: a) Los criterios generales de política económica en los términos del artículo 16 de esta Ley, así como la estimación del precio de la mezcla de petróleo mexicano para el ejercicio fiscal que se presupuesta determinada conforme a lo dispuesto en el artículo 31 de esta Ley; b) La iniciativa de Ley de Ingresos y, en su caso, las iniciativas de reformas legales relativas a las fuentes de ingresos para el siguiente ejercicio fiscal; y c) el proyecto de Presupuesto de Egresos; IV. La Ley de ingresos será aprobada por la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de octubre y, por la Cámara de Senadores, a más tardar el 31 de octubre; V. El Presupuesto de Egresos deberá ser aprobado por la Cámara de Diputados a más tardar el 15 de noviembre;” [2]
Dado que los CGPE presentados desde 1983 en adelante han incluido algunas estimaciones numéricas sobre el desempeño esperado para nuestra economía, vale la pena hacer una comparación de las previsiones y los resultados en los sexenios pasados en términos del crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) real y de la inflación. Como puede observarse y era previsible, hay diferencias entre los pronósticos y la realidad, pero en ciertos casos la discrepancia es importante.
Con este marco de referencia, cabe presentar algunas consideraciones sobre el Paquete Económico 2020. En su Introducción se afirma que “El Paquete Económico para el ejercicio fiscal 2020 enfatiza el compromiso del Gobierno de México de mantener la disciplina y prudencia de la política fiscal, con apego a los lineamientos de austeridad republicana, con el fin de contar con fundamentos macroeconómicos sólidos ante un entorno internacional en el que prevalece la incertidumbre. Mantener la estabilidad macroeconómica del país permitirá seguir creando las condiciones para promover un crecimiento incluyente que genere un mayor bienestar a toda la población.” [3]
En efecto, a pesar de las promesas de Andrés Manuel López Obrador (AMLO) en su campaña hacia la presidencia de la República, ofreciendo un gasto social en particular para apoyar a los jóvenes y a las personas de la tercera edad, este gasto se está realizando y se proyecta para el año próximo mediante la reducción en otros conceptos. Por otro lado, ante el compromiso de no incurrir en un mayor endeudamiento y de que en la primera mitad de su sexenio no se crearían nuevos impuestos, la contención del gasto ha tenido que intensificarse para no incurrir en un mayor déficit fiscal que amenace la estabilidad de las finanzas públicas y de la economía en general. En todo caso, los CGPE 2020 afirman que “se privilegia el gasto en seguridad, en bienestar social y dentro del sector energético, en infraestructura de Pemex para lograr su reactivación.” [4]
Respecto a las principales variables del marco macroeconómico incluido en los CGPE 2020, se estima que el PIB real crezca en 2019 entre 0.6% y 1.2%. La primera cifra es razonable, ya que con el dato conocido de que en el primer semestre el PIB real creció 0.2% anual, para alcanzar el 0.6 % anual en el segundo semestre tendría que haber un crecimiento del 1.0%. Pero no parece viable pensar en un crecimiento en todo del año de 1.2%, debido a que, con el crecimiento ya registrado en el primer semestre, en el segundo el crecimiento tendría que ser del 2.2%, algo bastante lejano bajo las condiciones actuales.
Para 2020 el crecimiento esperado del PIB real se sitúa entre 1.5% y 2.5%, con un estimado puntual de 2.0%. Éste puede ser alcanzable si la política económica interna favorece que se reactive el dinamismo en el consumo y la inversión, además de que no haya un mayor deterioro en el contexto económico internacional, en particular que la economía de Estados Unidos de América (EU) mantenga un dinamismo razonable, evitando caer en una recesión. El riesgo es que, si nuestro crecimiento económico en 2020 es menor que el previsto en el paquete económico, reduciría la recaudación y obligaría a recortar el gasto presupuestado y/o incurrir en un mayor déficit.
En cuanto a la inflación, los CGPE 2020 estiman una cifra de 3.2% al cierre de 2019 y de 3.0% en 2020, de acuerdo con las estimaciones más recientes del Banco de México (Banxico), considerando que al cierre del año próximo se alcanza su objetivo permanente. Cabe señalar que nuestro propio banco central admite un intervalo de variabilidad de +/- 1 punto porcentual alrededor de ese objetivo (3% anual), por lo que el supuesto oficial es adecuado.
Los CGPE 2020 destacan que la cotización del peso frente al dólar registró una apreciación (ganancia) frente al dólar y se espera que al cierre del presente año se alcance un tipo de cambio de 19.80 pesos por dólar, ligeramente arriba de las cotizaciones más recientes (alrededor de los 19.50 pesos por dólar), mientras que para el fin de 2020 dicha paridad se ubicaría en los 20 pesos por dólar. De nuevo, estas son cifras bastante razonables.
La tasa de interés nominal de los Cetes a 28 días se ubicaría al cierre de 2019 en 7.8%, lo que implica que en lo que resta del año Banxico podría reducir adicionalmente en un cuarto de punto porcentual adicional su tasa de interés objetivo (interbancaria a 1 día), lo que se reflejaría también en la de los Cetes. Para 2020, en línea con lo que se espera sea una tendencia hacia la baja en las tasas de interés en las economías avanzadas, notablemente EU, la tasa de Cetes a 28 días tendría una baja de cerca de tres cuartos de punto porcentual, situándose en 7.1 en diciembre del año entrante.
Como señalaba antes, la LFPRH obliga a la Secretaría de Hacienda a presentar su estimado para el precio del petróleo de la mezcla mexicana. Sobre el particular se estima que durante 2019 dicho precio puede alcanzar un promedio de 55 dólares por barril y, con un criterio prudente, dada la información disponible sobre el mercado internacional del hidrocarburo, se anticipa que podría reducirse a 49 dólares por barril en 2020. Esta previsión es sensata, ya que así no se compromete un gasto pretendiendo cubrirlo con ingresos derivados de números alegres en el precio del petróleo.
Sin embargo, existe un optimismo por el lado de la producción y exportación del crudo, asociado seguramente con la prioridad otorgada en el gasto para Petróleos Mexicanos. Los CGPE 2020 estiman que la plataforma de producción de petróleo promediará en todo el presente año 1.7 millones de barriles diarios y que durante 2020 se acercará a casi los 2.0 millones de barriles diarios. Debido a que hasta julio pasado el promedio de producción de petróleo crudo fue de 1.67 millones de barriles diarios, resulta difícil que en el resto del año la producción crezca hasta cerca de los 1.8 millones de barriles para alcanzar el promedio anual estimado. Lo mismo cabe señalar para el volumen esperado para 2020.
Por lo que se refiere a las finanzas públicas, los CGPE para 2020 anticipan que en 2019 habrá un déficit público del orden del 1.9% del PIB, mientras que para el año próximo ese déficit se acentuaría hasta alcanzar un 2.1% del PIB, manteniéndose la carga de la deuda pública federal total alrededor del 46% del PIB. Es importante destacar que no obstante la promesa anterior de continuar mejorando la proporción del superávit primario (ingresos – gastos no financieros), éste se reduce del 1.0% del PIB estimado para 2019 a 0.7% para 2020. Por ahora, estos movimientos en el déficit público no son preocupantes, pero podrían llegar a serlo si marcan el comienzo de una tendencia hacia su deterioro en años próximos.
Parte de la disciplina fiscal se proyecta mantener a través de intensificar la recaudación con medidas para ampliar la base gravable en varios impuestos existentes, como la incorporación de causantes que han aparecido con la economía digital (Uber, Cabify, Didi, AIrbnb, etc.), la obligación de facturar a los propietarios de bienes raíces que renten sus inmuebles, o ampliaciones como las planeadas para los productos azucarados y los cigarros. Es importante señalar que los CGPE 2020 anticipan que se está trabajando en el diseño de una reforma fiscal que sería presentada para la segunda mitad de este sexenio.
Como ha sido el caso en las versiones más recientes de los CGPE, se incluye un capítulo con las perspectivas económicas y fiscales de mediano plazo, en esta ocasión para el período 2021-2025. Al respecto, es importante notar que a pesar de la promesa del Plan Nacional de Desarrollo de lograr hacia el final del sexenio (2024) un crecimiento del PIB del 6% y un promedio anual de 4% para el lapso 2019-2024, las perspectivas presentadas arrojan un promedio de apenas 2.4% anual durante 2020-2024, si bien se aclara que se trata de un escenario inercial.
En ese escenario no se consideran los efectos de la llamada Agenda económica para detonar el crecimiento, pero incluso con esta opción, el crecimiento económico previsto alcanzaría en el sexenio un máximo de 4.0% en 2024 y un promedio de 3.2% anual durante 2019-2024. No parece factible que incluso se logre en el mediano plazo el crecimiento referido, ya que hay varios supuestos frágiles en el contexto nacional e internacional. Por otra parte, dada la imagen que AMLO trata de proyectar en el sentido de que cumple sus promesas, si el equipo actual de la Secretaría de Hacienda mantiene el escepticismo sobre un crecimiento promedio anual de 4% en todo el sexenio, existe la posibilidad de una renuncia voluntaria o forzada de su actual titular.
Observaciones finales
La administración actual del país cumplió oportunamente la obligación de presentar su paquete económico para el año próximo. Ahora toca al Poder Legislativo analizar la propuesta y tomar las decisiones correspondientes que, de acuerdo con la LFPRH, tienen que finalizar a más tardar el 15 de noviembre de este año. En la historia reciente, en general, las estimaciones incluidas en los respectivos CGPE han sido optimistas, tanto en términos del crecimiento económico como de la inflación. Por lo pronto, los CGPE 2020 son relativamente prudentes para el corto plazo, aunque en algunos casos con un sesgo optimista, y no está claro el panorama para el mediano plazo.
BIBLIOGRAFÍA
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, “Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación correspondientes al ejercicio fiscal 2020”, Septiembre de 2019.
Miguel de la Madrid Hurtado, “Criterios Generales de Política Económica para 1983”, Revista Comercio Exterior, diciembre de 1982.
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, Diario Oficial de la Federación, 30 de marzo de 2006. aregional.com, “Criterios Generales de Política Económica: Una revisión sexenal”, Serie Prospectiva, Año 5, Número 4, Junio 2005.
[1] Miguel de la Madrid Hurtado, “Criterios Generales de Política Económica para 1983”, Revista Comercio Exterior, diciembre de 1982, págs. 1286 a 1296.
[2] Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, Capítulo III, Artículo 42, Diario Oficial de la Federación, 30 de marzo de 2006.
[3] Secretaría de Hacienda y Crédito Público, “Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación correspondientes al ejercicio fiscal 2020”, pág. 7.
[4] Secretaría de Hacienda y Crédito Público, op. cit., pág. 10.
